自士绅自治时期至上海解放之际，这座城市治理历程饱经沧桑，探索出一条融合历史演变与认知发展的独特道路。
「“惟拆屋筑路为能事”」
自甲午战事后，上海地区的士绅们相继成立了南市马路工程局、上海城厢内外总工程局等众多建设性机构，他们通过地方自治的方式，在世纪之交加快了城市的建设与发展步伐。李平书在《论过去之上海》、《论现在之上海》和《论将来之上海》三篇文章中明确指出，上海华界不应因发展滞后而遭受外国人的嘲笑。他强调，上海的治理目标应包含“帆樯林立、车水马龙、高楼林立、道路平坦、烟囱耸立”等现代化特征。同时，他还提出了从愚昧落后的旧社会向具有公德心的新社会“进化”的愿景。
这一“进化城市”的核心思想继承了自洋务运动以来的自强求富理念，吸纳了甲午战争后的“进化论”思想潮流，在汇聚商业力量、整合民间资本、引进先进技术等多个方面实现了显著的成就。以总工程局为参照，该机构负责拟定近代城市相关法规，并成立了工政科（下设测绘处、路工处、路灯处）、警政科（下设巡警处、消防处、卫生处）、户政科（下设户籍处、地产登记处、收捐处）等多个部门。在短短数年时间里，该机构完成了56条道路、46座桥梁、3座城门的修建，疏浚了9条河道，建造了4座码头、7处驳岸，极大地促进了城市基础设施现代化的步伐。
1911年11月，沪上绅商等2000余人齐聚一堂，共同表决支持拆除城墙。在短短数月内，上海城墙被基本拆毁。原城墙濠沟之地，建成了环绕城市的马路，并相继出现了公园、菜场等公共设施，地下排水管道也得以铺设。然而，拆除城墙之举也引发了争议，那些利益受损的城根附近商户们组成了保产公会，展开抗议和抵制活动。在成就与矛盾交织的背景下，沈怡作为“大上海计划”的主要推动者，曾这样评价：“拆除旧屋，建造新道，才是我们工作的核心。”
需认识到，在工业化潮流中，城市治理问题错综复杂，涵盖城市定位、规划以及可持续发展等多个层面，而士绅自治模式暴露出不少缺陷。例如，市政管理多集中于基础设施建设、税收征缴、户籍管理等基础事务，缺乏全局性的规划和布局，这使得城市无序扩张与粗放式管理、经济发展与居民生活品质提升之间的矛盾持续存在。例如，借助构建自治组织、举行集会进行决策等手段促进城市治理，这在一定程度上拓宽了治理的参与主体，然而，在市民层面上的组织和动员工作却基本未曾开展。
「“模范城市”进展迟滞」
1927年，上海特别市正式设立，随之涌现出诸多促进城市管理的积极要素。
上海的城市治理理念与推动全国振兴的“模范城市”构想紧密相连。国民党方面认为，上海的繁荣昌盛是孙中山先生的遗愿所在，肩负着超越租界、引领全国发展的重任。在这样的背景下，上海特别市得到了国民政府的大力扶持，不仅赋予了“大上海”充分的治理权限，还在土地制度改革方面为市政府提供了经费上的支持，旨在进一步推动全国的振兴与发展。
其次，治理共同体的构建至关重要。首任市长黄郛在其就职演说中明确指出，上海之繁荣发展需政府与市民齐心协力，加倍付出，方能成就伟业。鉴于此，特别市成立了专门应对社会问题的农工商局、公益局等机构，同时，国民党市党部亦设立了民众训练委员会、训练部等组织，以此实现对众多社会团体的双重监管。
此外，还需构建一个专门的都市管理体系。上海特别市成立了包括秘书处、财政局、教育局、公安局、土地局、工务局、卫生局、公用局等在内的市政机构，并确立了“分级领导”的基本原则。市长全面负责，挑选具有专业背景的人士担任各局局长，例如港务局长李协是水利领域的专家，卫生局长胡鸿基则是首位获得美国公共卫生博士学位的中国人。同时，各局也享有一定的自主管理权限。
1930年12月，上海特别市发布了《建设上海市市中心区域计划书》，随后，以这份计划书为基石，推出了宏伟的“模范城市”治理构想——“大上海计划”。这一计划深受“田园城市”等理念的影响，将整个城市划分为行政区、工业区、住宅区等现代化的功能区域，以及相应的干线道路，并依据不同区域的具体情况，展开了征用土地、改造和配套设施的全面建设。
然而，该精心策划的方案始终未能顺利推进。原因在于：首先，政府未能有效履行职责，反而产生了消极影响。国民政府虽然承诺支持，但实际上并未提供稳定的社会环境，对特别市的援助也不持续，反而对地方财政进行了过度剥削。其次，基层组织的动员工作未能取得成功，治理机构之间缺乏有效的协同与配合。再者，战争的破坏性打击直接导致了“大上海计划”的终止。
「“成为人民的城市”」
1949年5月，上海市人民政府正式宣告诞生。陈毅同志庄严宣告：“上海，如今已属于人民的领土”，并深入阐述了城市治理的新思路：我们接管这座城市，旨在组建人民政府，全心全意为人民服务。在解放初期，党领导上海人民在以下几方面积极推进城市建设：
首先，着手接收并革新原有的市政府部门，构建一个致力于服务民众的城市管理体系。上海军管会设立了军事接管、政务接管、财政经济接管以及文化教育管理等多个委员会。同时，保留了众多与国家民生紧密相关的职能机构，如工务、公安、公用事业、财政和卫生等，并对其中一些旧有机构进行了相应的改造。例如，对社会局进行撤销，同时组建工商管理局与劳动局，此外还增设了文化局、房产管理处等单位，在抗击封锁和轰炸的斗争中，克服重重困难，不断推进各项治理工作。
二是着手打造新型的基层社会组织，致力于打造一个以民众为核心的城市治理集体。在党组织建设的同时，党和政府还大力废除旧的保甲体系，从宝兴里开始，扶持居委会等社区自治组织的建立。此外，通过多次的整顿，有效解决了组织成员素质参差不齐、组织结构不完善等问题。一并废止过往的社团及帮派结构，创设工会、共青团、妇联等新型社会机构，同时对公益、文艺、宗教、学术等领域的民间组织进行整饬。
第三，构筑符合人民需求的城市基础设施，确保发展红利惠及全体民众。一方面，将旧上海的某些历史遗留地转变为服务于民众的新场所。例如，将曾是“三大赌窟”之一的跑狗场改建成文化广场，成为全市规模最大的室内集会场所；将原本专为富豪阶层提供娱乐休闲的东方饭店改造成工人文化宫，成为工人阶级进行文娱体育活动的重要场所。此外，为广大民众打造新的城市区域，其中最具象征意义的便是被誉为“新中国首个工人居住区”的曹杨新村。曹杨新村在规划、建设、入住以及运营等各个阶段，始终贯彻了党的全面领导、政府的资源协调、党员干部的先锋作用以及民众的治理参与这一核心主线。
