在全球创新版图重塑的大环境下，众多国际化大都市正积极挖掘老城区的潜力，寻求“都市化、分散化、智能化”的产业升级新路径。都市工业，作为一种集研发、设计、高端制造和数字经济于一体的现代产业形态，其成长离不开人才、信息、资本和市场的有效整合。上海中心城区无疑是承载这类高附加值、低环境影响产业的理想场所。深圳近期通过城市更新推动工业进步，工业总产出已超过上海。这一经验充分表明，中心城区与都市工业的协同发展至关重要。相较之下，上海在城市更新方面对都市工业发展的关注和支持尚显不够，中心城区所拥有的独特价值亟需通过空间和制度的全面更新来唤醒。
一、环视全球：“社区+产业”“老城+创新”成为新趋势
科技企业重返老城区。在最近几年，纽约、伦敦、西雅图、波士顿等众多国际大都市，通过推动城市更新，催生了一批全新的科创聚集地，并在此实现了众多技术和业态模式的创新融合。以纽约为例，这里坐落着五万家科创企业，它是全美仅次于硅谷的创新中心，而这些科创企业大多集中在曼哈顿区、皇后区和布鲁克林区等城市的核心区域。伦敦汇聚了英国近半数的独角兽科技公司，特别是经过改造的伦敦东区，已蜕变成为一个颇具影响力的创新中心，吸引了众多国际知名的科技企业前来安家落户。在上海，此类实践同样存在，例如，长宁区的上海硅巷借助城市更新策略整合了空间资源，使得该街区聚集了超过860家科技企业；黄浦区对改造后的世博园区进行了重新定位，将其转变为中央科创区；而虹口区则在北外滩中心商务区原有功能的基础上，也提出了发展科创产业的新规划。
轻型制造业逐渐融入商务社区。美国的大都市开始调整过往的产业与社区划分的城市规划和土地使用策略，转而更加注重在市中心区域打造更多的产业用地，以适应轻工业、无污染企业的需求，并且着手建设多功能、复合型的社区。2017年，美国城市制造业联盟提出了一种创新的“工匠分区”策略，旨在为那些振动、噪音、烟雾等污染极低或几乎不存在的轻型制造业提供适宜的土地使用规范。此规范支持轻型制造业空间融入商务区、商业街或多功能社区之中，以此实现社区住宅、公共服务设施与制造业发展之间的和谐平衡。这为上海在中心城区推进以设计为导向、原型试验以及柔性制造的都市工业发展提供了宝贵的借鉴。
二、观察上海：城市更新对接都市工业存在短板
自2010年起，上海明确了“总量控制、存量更新”的空间治理策略，随后，通过有效盘活现有土地资源、提升空间使用效率，城市更新项目已成为中心城区推动“都市工业”成长的关键平台和不可或缺的发展途径。中心城区土地资源稀缺，地价和租金高昂，同时老旧物业改造升级所需投入巨大，这些因素共同导致都市型企业的运营成本上升和投资风险增加，形成了难以突破的关键障碍。
与此同时，目前的城市更新在理念与机制上，依然深受90年代中心城区“去产业化”理念的深刻影响和路径依赖。这种思维定式，不仅表现在对传统制造业的简单处理，还在于对现代都市工业的内涵、价值以及其与城市功能融合潜力的认识不够充分。中心城区的空间成本高昂，与“去工业化”的传统理念相互交织、相互增强，这一现象共同促使中心城区的产业生态趋向单一和表面化。这不仅加剧了中心城区与郊区在产业分工和价值链上的分离趋势，还严重限制了产业空间与社区空间之间有机互动和共同发展的可能性，从而在很大程度上影响了都市工业生态的韧性、活力以及整体发展水平。具体来说，表现为：
1.城市更新整体思路中的“都市工业含量”不足
目前，本市在城市更新的过程中，对于空间规划以及政策分类等方面，明显加强了中心城区与产业之间的分离，这一做法与众多国际大都市所倡导的中心城区产业融合的城市更新方向形成了鲜明对比，从而不利于中心城区优势的充分发挥。
在整体更新方向上，更侧重于居住舒适性、生态环境以及商业消费功能，这使得之前大规模退出的第二产业空间大多转变为商业用途。随着市场供应量的持续增加，部分区域出现了空置率上升和租金下降的现象，这些问题反映出一定的低效运营状态。
在土地政策规划方面，中心城区对产业区域（即“104”区块）与城市社区生活区域进行了明确划分，过分注重用地的精细化管理，却未充分考虑产业发展所需的生活和社区特性，同时忽略了城市社区对于创新产业人才吸引力以及产业创新特性的重要性，进而抑制了空间融合创新的积极性。
2.各区城市更新目标中的“都市工业嵌入”不足
目前，各区域的城市更新工作主要聚焦于提高居民生活质量和城市文化形象，以及构建消费环境，但尚未充分考虑到都市工业发展的实际需求。黄浦区在城市更新方面的定位是“全球城市功能的核心承载区”，其核心任务是提升公共服务和公共空间的质量，以及历史资源的活化利用；静安区则致力于成为“迈向卓越的国际城区”，着重于扩大公园绿地面积，提升居住区的环境质量，并塑造历史风貌；而徐汇区将自己定位为“迈向卓越全球城市的典范城区”，涵盖了中央活动区（包括商业商务活动区和文化游憩活动区）、具有历史风貌特色区和创新功能集聚区。长宁区和杨浦区均明确指出要将城市改造与都市工业进步相融合，长宁区更是推出了四大城市更新计划，其中创新园区被单独列为一个关键类别。
3.现有城市更新政策中，对都市工业所需产业空间保障力度不够
上海市的城市更新政策明确指出，在进行城市更新过程中，需要根据规划要求增加的公共要素主要包括以下四类：首先是公共绿地、广场、公共通道等公共空间；其次是涵盖文化、教育、体育、医疗卫生、养老福利等领域的非营利性公共服务设施；第三类是涉及道路、公共停车场、公交场站等交通设施；最后则是包括供应、环境卫生、消防在内的市政设施。观察可见，在城市更新的强制性配置要求方面，深圳的城市更新计划中明确包含了创新产业用房的配置，然而在上海的城市更新规划中却并未提及此类内容，这一差异直接使得都市工业发展所必需的、价格合理的优质空间供应在城市更新政策中得不到相应的保障。
三、他山之石：深圳探索都市型、分布式、智能化的都市工业
深圳借助具有远见的城市更新策略，为城市中心区域的工业发展奠定了坚实的基础，其关键举措主要包括以下两点：
1.借助城市更新，打造中心城区“硅楼”“硅街”“硅园”。深圳市福田区凭借其名校林立、医疗资源充沛、文化底蕴深厚、商业设施完善、交通便利的城区核心优势，着重于将城市更新与分布式科创空间、高端产业社区的建设相融合，致力于开拓一种都市型、分布式、智能化的新型都市工业发展路径：首先，这种模式将环保、小型、高科技产业精准地引入人口密集、资本集中、配套设施完善的中心城区，以此解决传统郊区制造业与创新资源相分离的难题。第二点，所谓的分布式，意指创新创业者、高科技企业以及研发机构等，不再局限于统一的规划园区，而是分布广泛地融入了形态各异、功能多样、特色鲜明的专业楼宇、老旧建筑、工业厂房、特色街区等众多空间，构建起一个“创新无处不在”的细密网络。第三点，所谓智能化，即通过运用智能化系统，对散布各处的城市基础设施以及生活辅助设施进行有效整合与管控，进而确保创新者能够无障碍地进行交流互动，并推动整个产业链以及各个园区的智能化相互协作。
在城市更新项目中，特别增设了“创新型产业用房”这一类别。为了满足创新型企业和机构对于都市工业发展所需的空间，深圳市政府规定，在城市更新、产业用地容积率提升以及其他土地规划调整的项目中，必须按照一定比例配套建设创新型产业用房，这包括办公空间、研发场所以及工业生产厂房等。创新型产业用房的建造与出租主要由政府负责，其租金标准原则上应低于同区域、同等级别的产业用房租金，优惠幅度通常在30%至70%之间。《深圳市城市更新条例》中规定，创新性产业用房必须作为强制配套建设。从2012年到2022年，深圳全市的城市更新项目实际土地移交比率大约为30%。在此期间，共落实了210万平方米的创新性产业用房，为深圳都市工业的进一步发展提供了坚实的空间资源支持。
四、破局之道：城市更新赋能都市工业发展的对策建议
1.更新导向转型：重塑中心城区的创新产业价值
都市科技企业选址时，关注的焦点已从单纯的土地面积和租金成本转向了对应用场景的丰富性和对创新人才吸引力的考量。同时，以制造业为首的产业正朝着科技化、智能化、轻量化、数字化以及环保化的方向发展。这一转变使得产业与城市社区之间的关系，从过去的相互影响演变为如今的共生共融。针对这一问题，我建议在中心城区的城市更新过程中，应着重于城市空间的灵活管理，一方面，要推动产业空间更新，加大多功能混合用地的创新力度，并引入城市社区生活所需的各种配套设施；另一方面，社区更新应着力构建多功能街区社区，在城市更新项目中积极引入零售商业和轻型都市制造业。
2.更新政策创新：强化产业空间供给的制度保障
首先，我们可以参考深圳在城市更新方面的做法；其次，将具有创新性的产业区域纳入与公共设施配置同等重要的城市更新必备要素之中；最后，还需提出相应的灵活配置比例。
二是可以参考大波士顿地区的萨默维尔市轻型制造区做法，例如，允许对符合标准的建筑进行改造，以适应那些富有创新精神的轻型制造企业及其相关商业活动。此外，对于高层及中高层建筑的开发，还需规定至少保留5%的底层建筑面积，专供“创意企业”使用，涵盖轻型制造和创意工作室等领域。第三点，可以借鉴纽约的特殊混合用途区域的做法，这里允许空置的旧工厂和办公楼转变为住宅或都市轻型工业用途。在新开发的项目中，居住和非居住的空间可以并排设置，或者位于同一栋建筑内，同时，这些项目还能享受到无需审批的开发权限，从而推动居住与产业功能的融合。
3.更新模式优化：激发各类主体的创新活力与可持续性
在重资产投入的关键时期，我们可以参考深圳的成功做法，在城市更新项目中充分调动市场活力，实施方式主要有两种：一是政府引领，开发商参与合作推进，但参与的开发商必须满足特定条件；二是以开发商为主导的市场主体模式。这两种模式均能有效缓解政府在实施城市更新项目时面临的财政负担。
在运营与空间价值提升的关键时期，我们可以参考上海地区的成功做法，以此为契机，进一步调动各类产权所有者的创新潜能。长宁区的上海硅巷，一方面，以新微科技园公司为代表，这些拥有科技创新资源的国有企业，利用政府推动街区全面升级的机遇，采取了自主更新、自主招商和自主运营的策略，成功将原先的闲置和低效产业转变为科创企业及相关配套产业集中发展的空间平台。在此过程中，他们探索并建立了“产权激活、产业定位、物业更新、企业招商、孵化服务”于一体的城市更新运营模式，实现了全生命周期的城市更新。华阳路街道作为基层管理的核心，采取了一系列创新措施，包括改进资产管理方法，实施党建联建和鼓励居民参与治理，成功将自有物业转型升级为现代化的办公场所，从而助力成长型科技企业在此落地生根。
谷晓坤，系上海交通大学国际与公共事务学院的研究员，同时也是中国城市治理研究院国土空间治理中心的负责人。
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